Na de Val van de Muur en zeker na de opheffing van het Warschaupact, de communistische tegenhanger van de NAVO, werd het Noord-Atlantisch bondgenootschap door grote delen van de vredesbeweging als een relict van de Koude Oorlog gezien. Het ging echter naarstig op zoek naar een nieuwe taakstelling. De NAVO was een militaire alliantie op zoek naar een nieuwe vijand en nieuwe territoria buiten het eigen grondgebied, waarop het kon opereren.

Uitspraken van de Amerikaanse president Trump dat de NAVO verouderd (‘obsolete’) of niet meer van deze tijd zou zijn, of recenter nog van de Franse president Macron dat het bondgenootschap “hersendood” is, lijken de opvatting te onderstrepen dat het maar beter opgedoekt kan worden. Maar dan wordt voorbijgegaan aan de werkelijke intenties waarmee deze staatshoofden hun uitspraken hebben gedaan. Met name sinds 2014 heerst er weer een grote consensus binnen de NAVO over de doelstelling ‘to keep the Russians out and the Americans in’. Het ging Donald Trump en Emmanuel Macron er niet om het bondgenootschap dood te verklaren, maar om vanuit een forse kritiek de volgens hen noodzakelijke veranderingen binnen de organisatie tot stand te brengen.

De intentie achter de uitspraken van president Trump was de Europese NAVO-lidstaten ertoe te bewegen veel meer in hun militaire sectoren te investeren. Uiteraard zou dat onder andere ten goede komen aan de Amerikaanse wapenindustrie, getuige bijvoorbeeld de verhoging van het aantal F-35 straaljagers dat Nederland zal bestellen bij de Verenigde Staten – onder meer een resultaat van de oproep van Trump. (Bovenop de 37 initieel bestelde Amerikaanse toestellen, werd vorige zomer door het Nederlands kabinet beslist om 8 of 9 extra F-35 straaljagers aan te kopen.) President Macron had met zijn kritiek vooral de bedoeling de weg te bereiden voor de introductie van zijn voorstel op de Top van Londen (december 2019) om naast de militaire ook de politieke dimensie van de NAVO te versterken.

Duitse verantwoordelijkheid

Belangrijk is de verander(en)de rol van Duitsland in dit geheel. Waar in 1949 nog uitdrukkelijk de doelstelling ‘to keep the Germans down’ werd geformuleerd, wordt nu – 70 jaar later – verwacht dat deze economische motor van Europa ook militair een grotere bijdrage levert aan het bondgenootschap. De tijd dat de overige NAVO-landen de Duitse terughoudendheid bij militaire operaties als vanzelfsprekend accepteerden, lijkt definitief voorbij. En het is niet voor niets dat bondskanselier Angela Merkel er in eigen land voortdurend op hamert dat Duitsland “zijn verantwoordelijkheid” moet nemen, ook als het om “internationale vrede en veiligheid” gaat (lees: om militaire bijdragen).

Onder druk van de Verenigde Staten werd in 2014 de afspraak gemaakt dat elke NAVO-lidstaat zijn defensie-uitgaven moet opdrijven tot tenminste 2% van het bruto binnenlands product (BBP) tegen 2024. Dat betekent voor Duitsland concreet een verhoging van het huidige defensiebudget van 37 miljard euro naar tenminste 62 miljard euro (bij een groeiende economie wordt dat nog meer). Met een regeringspolitiek die hogere belastingen pertinent afwijst, betekent dit een verschuiving vanuit andere begrotingsposten (onderwijs, gezondheidszorg, sociale zaken) naar defensie. Dankzij een in Duitsland nog steeds sterke vredesbeweging zijn inmiddels al meer dan 150.000 handtekeningen tegen de verhoging van het defensiebudget verzameld.

In Duitse regeringskringen wordt gezocht naar alternatieven die het land in staat stellen ‘zijn verantwoordelijkheid op te nemen’ door een grotere bijdrage te leveren aan de NAVO, zonder een draconische verhoging van de militaire uitgaven te moeten doorvoeren. In de lijn van Macrons initiatief om de politieke dimensie van de NAVO te versterken, wordt het verstevigen van het politieke luik ook in Duitsland als een dergelijk alternatief beschouwd. Na de Turkse inval in het noordoosten van Syrië stelde de toenmalige Duitse minister van Defensie Kramp-Karrenbauer bijvoorbeeld voor om er een internationale veiligheidsmacht te stationeren, waar Duitsland dan een belangrijke bijdrage aan zou kunnen leveren. Het uitblijven van een aanzienlijke structurele verhoging van het defensiebudget zou dan gecompenseerd worden door een daadwerkelijke militaire inzet te leveren en de verantwoordelijkheid daarvoor te dragen.

Framework Nations Concept

Het idee om op een andere manier bij te dragen aan de versterking van de NAVO dan uitsluitend via verhoogde financiële bijdragen, ligt ook ten grondslag aan het ‘Framework Nations Concept’ dat Duitsland voorlegde tijdens de NAVO-top van 2013 (dus één jaar voor de top waar de 2%-norm werd vastgelegd). Het zijn niet alleen – zoals de gangbare opvatting is – de forse bezuinigingen op defensie, ingevoerd na de ineenstorting van het communistisch Oostblok, die vandaag grote beperkingen opleggen aan de daadwerkelijke inzetbaarheid van de meeste Europese krijgsmachten, maar ook de sinds het einde van de Koude Oorlog sterk toegenomen kosten van de technisch veel geavanceerdere wapensystemen en de persoonlijke uitrustingen van zelfs de meest normale militairen. Zelfs met een defensiebudget dat aan de NAVO-eis van 2% van het nationaal BBP voldoet, zullen de kleinere en ook de meeste middelgrote Europese landen niet in staat zijn om een volwaardige krijgsmacht overeind te houden. Wat dat betreft, biedt het Duitse voorstel van het ‘Framework Nations Concept’ (FNC) een adequater antwoord op wat door de VS beschouwd wordt als de militaire tekortkomingen van de Europese NAVO-lidstaten, dan de 2%-norm.

Het FNC is gebaseerd op het idee dat grote Europese NAVO-lidstaten met hun eigen militaire organisatie als het ware het geraamte van een volwaardige legermacht vormen. Ze stellen daarvoor een groot deel van hun personeel en hun materieel beschikbaar, maar kleine en middelgrote NAVO-lidstaten nemen ook elk een onderdeel van de legermacht voor hun rekening. Dat kan een regulier legeronderdeel zijn (bestaande uit ‘gewone’ soldaten) of een gespecialiseerde eenheid of een logistieke component. Op die manier -zo is de gedachte- hoeft niet elke NAVO-lidstaat alle mogelijke legeronderdelen en speciale eenheden zelf in dienst te hebben en kunnen onderlinge afspraken gemaakt worden over welk land welke bijdrage levert aan zo’n gezamenlijke troepenmacht.

Er zijn op dit moment drie samenwerkingsverbanden binnen de NAVO die op dit FNC teruggaan. Het eerste is een door Italië geleid samenwerkingsverband dat voortbouwt op de (NAVO-)stabilisatieoperaties in de Balkan. Het tweede een door het Verenigd Koninkrijk geleide collaboratie die vooral gericht is op militaire interventies elders in de wereld. Het derde is een door Duitsland zelf geleid samenwerkingsverband dat vooral de oorspronkelijke NAVO-taak van de verdediging van het bondgenootschappelijk grondgebied tegen een Russische aanval benadrukt. Aan de Italiaanse en Britse samenwerkingsverbanden nemen zes NAVO-lidstaten deel. Aan het door Duitsland geleide FNC 19 landen. België neemt alleen deel aan het Duitse samenwerkingsverband. Nederland neemt zowel aan het Britse als aan het Duitse FNC deel – aan het Britse FNC met onderdelen van de Nederlandse marine, aan het Duitse met grote delen van de landmacht. De participatie aan het Duitse FNC bouwt deels voort op een al langer bestaande samenwerking tussen de Nederlandse en de Duitse landmacht, waaronder het in 1995 opgerichte 1ste Duits-Nederlandse legerkorps met hoofdkwartier in Münster. Onder invloed van het FNC zijn daar recenter ook de integratie van de Nederlandse 43ste Gemechaniseerde Brigade en de 11de Luchtmobiele Brigade in overeenkomstige Duitse divisies bijgekomen.

Deze structurele samenwerking van het Nederlandse met het Duitse leger heeft natuurlijk – zeker op termijn – ook consequenties voor de daadwerkelijke militaire inzet. Het is niet voor niets dat Nederland – na de laatste min of meer zelfstandige landmachtoperatie in de Afghaanse provincie Uruzgan (2006-2010) zijn landmachtoperaties vooral in samenwerking met het Duitse leger uitvoert. Zo vond de Nederlandse Kunduz-missie (2011-2013) plaats in de ‘Duitse’ zone in het noorden van Afghanistan, zitten Nederland en Duitsland (nog net) samen in Mali en gaat ook de Nederlandse bijdrage aan de zogenaamde ‘Enhanced Forward Presence’ van de NAVO in de Baltische Staten door in de ‘Duitse’ zone in Litouwen.

Afgelopen november berichtte de Duitse krant ‘Westfälische Nachrichten’ dat er al twee jaar lang met de Nederlandse landmacht gesproken wordt over de inrichting van een binationaal commandocentrum in Münster. De inzet van de samenwerkende Duitse en Nederlandse troepen zou van daaruit gezamenlijk geleid moeten worden en de twee huidige aparte commandocentra -Den Haag en Berlijn- moeten vervangen. Om dit doel te kunnen verwezenlijken, werd gedacht aan de voormalige en thans leegstaande Manfred-von-Richthofen-kazerne in Münster, maar de Nederlanders zouden onlangs afgehaakt hebben. Gezien de gang van zaken zal het hier eerder om uitstel dan om afstel gaan. Dit simpele nieuwsfeit maakt echter duidelijk dat we voor de verdere ontwikkelingsgang en de toekomstige inzet van de Nederlandse landmacht niet alleen naar Den Haag maar in toenemende mate ook naar Berlijn moeten kijken en dat een verander(en)de rol van Duitsland binnen de NAVO ook Nederland heel direct aangaat.

Jan Schaake is redacteur van het Nederlandse Vredesmagazine, www.vredesmagazine.nl