Image
Omgaan met een verbod. Implicaties van een verbod op kernwapens voor NAVO-landen
Beeld: ICAN
Omgaan met een verbod. Implicaties van een verbod op kernwapens voor NAVO-landen
Dossier
14 minuten

Er is de afgelopen jaren een verschuiving geweest in de wereldwijde discussie over kernwapens, terug naar een focus op de impact van de wapens. Door kernwapens weer te zien als wapens die oorspronkelijk ontworpen zijn om willekeurig, buitensporig en onmenselijk leed aan te richten, is er een kans onstaan om het wereldwijde kernwapendebat nieuw leven in te blazen en om nieuwe, wettelijke instrumenten te overwegen, zoals een verdrag dat kernwapens verbiedt.

Deze paper onderzoekt, vanuit het perspectief van een NAVO-lidstaat zonder kernwapens, de mogelijke effecten van de verbodsbepalingen die in zo’n verdrag kunnen worden opgenomen. Het gaat uit van een verdrag dat de ontwikkeling, productie, testen, verwerving, opslag, overdracht, inzet, dreiging met gebruik van of gebruik van kernwapens verbiedt, evenals assistentie bij, financiering van, aanmoediging van en het aanleiding geven tot deze verboden activiteiten. In deze paper wordt bekeken waarvoor de NAVO-leden zonder kernwapens wettelijk en politiek verantwoordelijk zouden zijn, als het maken, verkrijgen, hebben en gebruiken van kernwapens expliciet verboden wordt in een internationaal verdrag.

Op de Toetsingsconferentie van het nucleaire Non-Proliferatie Verdrag (NPV) in 2010 werd een diepe bezorgheid geuit over het constante risico dat de mensheid loopt omdat er een kans bestaat dat kernwapens gebruikt worden en de rampzalige humanitaire gevolgen die hieruit zouden voortvloeien. Deze gedeelde bezorgheid zette aan tot verder onderzoek naar de potentiële impact van het gebruik ervan aan de hand van een reeks intergouvernementele conferenties die in Noorwegen (2013), Mexico (2014) en Oostenrijk (2014) werden georganiseerd.

De Weense conferentie over de Humanitaire Gevolgen van Nucleaire Wapens in december 2014, waar 158 staten aanwezig waren, bevestigde de consensus dat elke kernwapenexplosie, zij het met opzet of per ongeluk, onaanvaardbare humanitaire gevolgen met zich mee brengt. Een overweldigende meerderheid van staten heeft in nationale verklaringen haar bezorgdheid geuit over dit probleem en de hoop uitgedrukt dat de gemeenschap van staten manieren vindt om iets te doen aan het gebrek aan vooruitgang naar een wereld waar er geen angst meer is voor de rampzalige gevolgen van kernwapens.

De conferentie in Wenen eindigde met een samenvatting van de voorzitter waarin hij acht hoofdpunten aanduidde waar men het over eens is in het humanitiair initatief. Er was ook een belofte van de Oostenrijkse overheid om effectieve maatregelen te identificeren en na te streven om het wettelijke hiaat op te vullen dat nu nog bestaat rond het verbod op en de vernietiging van kernwapens. Ook belooft Oostenrijk om samen te werken met alle belanghebbenden om dit doel te bereiken. De Humanitarian Pledge heeft al steun gekregen van meer dan 100 landen wereldwijd.

Alle leden van de NAVO namen deel aan deze reeks conferenties (Frankrijk uitgezonderd). Veel NAVO-landen delen de groeiende bezorgdheid over de humanitaire impact van kernwapens en ondersteunen tevens de wens om bestaande verplichtingen uit onder andere Artikel VI van het NPV na te leven. Slechts weinig NAVO-leden hebben deze humanitaire discussie echter met een logische conclusie afgerond, namelijk de dringende noodzaak om kernwapens onwettelijk te maken. Tegelijkertijd hebben zo goed als alle NAVO-leden meerdere malen gevraagd om onderhandelingen te hebben over nieuwe wettelijk instrumenten, zoals een verdrag over splijtstof, die zouden helpen met het scheppen van een juridische kader rond wereldwijde ontwapening en non-proliferatie.

Het maken van kernwapens

Er is een aantal stappen nodig om kernwapens te maken of te verkrijgen, waaronder ontwikkeling, productie, testen, verwerving of overdracht. De meeste van deze stappen zijn al verboden in internationale, wettelijke overeenkomsten.

Alle NAVO-bondgenoten zonder kernwapens hebben het Algeheel Kernstopverdrag ondertekend, dat nog niet van kracht is. Toch worden de bepalingen in dit verdrag door velen al beschouwd als normatief bindend. Het Kernstopverdrag schrijft staten expliciet voor om geen nucleaire tests voor militaire of civiele doeleinden uit te voeren en om kernexplosies onder haar rechtsbevoegdheid of controle te verbieden en te voorkomen. Verder is het ook vereist dat de partijen geen testexplosies veroorzaken, aanmoedigen of er op welk manier dan ook aan bijdragen. Aangezien de NAVO-leden zonder kernwapens al hebben toegezegd om zich aan dit verdrag te houden, is het onwaarschijnlijk dat een verbod op kernwapens voor hen extra verplichtingen of beperkingen met zich mee zal brengen ten aanzien van nucleaire testen.

Artikel II van het Non-Proliferatieverdrag, waarvan alle NAVO-leden lid zijn, verplicht staten zonder kernwapens om geen kernwapens of andere kernexplosieven te maken of te verkrijgen. Wat echter niet expliciet verboden wordt in het NPV is de financiering en aanmoediging van of het aanleiding geven tot deze activiteiten. Momenteel hebben acht NAVO-landen zonder kernwapens financiële instellingen die investeringen hebben lopen bij bedrijven die gelinkt zijn aan de productie van sleutelcomponenten van kernwapens. Zo hebben financiële instellingen in België, Canada, Denemarken, Duitsland, Italië, Nederland, Noorwegen en Spanje geïnvesteerd in bedrijven die kernwapens produceren. Omstreden investeringen in wapens zijn een gevoelig onderwerp voor financiële instellingen. Veel van deze instellingen zoeken dan ook advies van hun overheden. Een verbod op kernwapens zou assistentie bij productie van kernwapens verbieden en afhankelijk van de precieze formulering kunnen individuele staten nationale regelgeving uitwerken die nodig is om het verbod op financiering te implementeren.

De overdracht van kernwapens van een land met kernwapens naar een land zonder kernwapens is een gevoelige zaak voor sommige NAVO-bondgenoten zonder kernwapens. Het NPV verbiedt kernwapenstaten expliciet om kernwapens over te dragen. En het verdrag verbiedt niet-kernwapenstaten expliciet om kernwapens te ontvangen, direct of indirect. Er worden al tientallen jaren vragen gesteld over het feit dat de NAVO dit artikel mogelijk niet naleeft. Het gaat daarbij om de praktijk van ‘nuclear sharing’ waarbij de Verenigde Staten kernwapens op het grondgebied van Belgie, Duitsland, Italie, Nederland en Turkije stationeert en waarbij militairen van die vijf staten worden getraind om deze wapens te gebruiken. Als het artikel strikt geïnterpreteerd wordt, zou het overhandigen van controle over deze wapens betekenen dat de VS Artikel I van het NPV overtreedt en dat de staat die de kernwapens ontvangt Artikel II overtreedt. De NPV Toetsingsconferentie in 1985 legde als onderdeel van haar slotdocument op, dat het verdrag onder alle omstandigheden van kracht blijft om zo de nuclear sharing –praktijken van de NAVO een halt toe te roepen. Toch blijven deze landen zich verder voorbereiden om de controle over kernwapens te accepteren. Een verbod op kernwapens zou dan ook kunnen opleggen dat dit omstreden gebruik stopt.

Een verbod op kernwapens zal een impact hebben op de infrastructuur die nodig is voor nuclear sharing. Een praktische consequentie zou kunnen zijn dat de meer dan 180 B61-kernbommen die momenteel gestationeerd zijn in Europa teruggegebracht moeten worden naar de VS. Mogelijk zou er ook een fysieke ontmanteling plaatsvinden van de bestaande bunkers waarin de kernwapens nu liggen opgeslagen. De trainingen die sommige luchtmachten organiseren om te leren omgaan met kernwapens, zouden ophouden. In sommige situaties zouden eventueel extra bilaterale onderhandelingen nodig zijn over de Agreements for Cooperation for Mutual Defense Purposes over verspreidings- en overdrachtsafspraken. Turkije is een beetje een buitenbeentje, aangezien het algemeen bekend is dat de Turkse luchtmacht niet traint op opslag en gebruik van Amerikaanse kernwapens, in tegenstelling tot de Belgische, Duitse, Italiaanse en Nederlandse luchtmacht. Het is onwaarschijnlijk dat een verbod op kernwapens zou eisen dat staten hun vliegtuigen met “nucleaire capaciteit” opgeven, aangezien deze vliegtuigen ook gebruikt kunnen worden voor conventionele missies. Het verdrag zou wel aanpassingen aan de vliegtuigen kunnen opleggen om toekomstig gebruik voor kernwapentaken te verhinderen.

Politiek gezien zou er een reeks discussies binnen de NAVO nodig zijn om dehuidige praktijken van nuclear sharing af te bouwen. De NAVO-lidstaten met kernwapens namen de verplichting tijdens de Toetsingsconferentie in 2010 op zich om de rol van kernwapens in hun veiligheidsstrategieën en -doctrines te verminderen en de NAVO-bondgenoten zonder kernwapens zijn verantwoordelijk om erop toe te zien dat deze afspraak wordt nageleefd. De NAVO bevestigt herhaaldelijk dat wapenbeheersing, ontwapening en non-proliferatie een belangrijke rol blijven spelen in het bereiken van de veiligheidsdoelen van de alliantie. Zowel het succes als de mislukking van deze inspanningen hebben een directe invloed op de veiligheidsdreiging van de NAVO. Tegelijkertijd bevestigde het bondgenootschap dat, zo lang er kernwapens bestaan, de NAVO een nucleair bondgenootschap zal blijven. Een verbod op kernwapens zou de NAVO-leden verplichten op nationaal niveau en op het niveau van het bondgenootschap een publiekelijke verklaring af te leggen over wat wordt bedoeld met de term nucleaire alliantie en onder welke omstandigheden kernwapens zouden worden gebruikt die rampzalige, humanitaire schade toebrengen. Een verbod op kernwapens zou ook het probleem van de nuclear sharing-praktijken van de NAVO meer onder de aandacht brengen, meer druk op de organisatie leggen hieromtrent en aantonen hoe dit de normen rond kernwapens tegenspreekt. Zo’n verdrag zal ook de bestaande, wettelijke verplichtingen herbevestigen om geen kernwapens over te dragen of te accepteren. Uiteindelijk zal een verbod op kernwapens een verandering in de discussie rond kernwapens ondersteunen, waarbij kernwapens niet meer gezien worden als instrument van stabiliteit en afschrikking maar als wapens die terreur en instabiliteit zaaien.

De nuclear sharing-praktijken van de NAVO liggen niet vast in wettelijke overeenkomsten (er wordt in het Verdrag van Washington, het stichtingsdocument van de NAVO, niet verwezen naar kernwapens). Er zouden dus geen aanpassingen nodig zijn aan de basis-beginselen en -overeenkomsten die de collectieve veiligheid van NAVO-lidstaten wettelijk waarborgen. Enkel de politieke verklaringen en documenten zouden een verandering moeten ondergaan. Een studie van het International Law and Policy Institute concludeert dat de claim dat alleen consensusbesluitvorming binnen de NAVO kan leiden tot veranderd nationaal beleid de historische verschillen in militair beleid van de NAVO-lidstaten negeert. En dat de waarde van een verbod op kernwapens voor het bevorderen van veiligheid voor alle NAVO-burgers wordt onderschat, terwijl dit toch de ultieme doelstelling van de NAVO is. Inspanningen van NAVO-bondgenoten om internationaal recht te versterken door kernwapens te verbieden zullen de NAVO-lidstaten alleen maar dichterbij hun doel brengen.

Het hebben van kernwapens

Mocht het tot een verbod op kernwapens komen, dan zouden de meeste NAVO-lidstaten zonder kernwapens hierin geen nieuwe verplichtingen of verantwoordelijkheden krijgen. Het zou vooral invloed hebben op de staten die wel kernwapens bezitten. Wel zouden bepalingen over het bezitten van kernwapens invloed kunnen hebben voor de NAVO-lidstaten waar Amerikaanse kernwapens gestationeerd zijn, op dezelfde manier als bij de verplichtingen die ze moeten vervullen om de overdracht van wapens te voorkomen. Faciliteiten die momenteel nog gecertificeerd moeten zijn voor de opslag van kernwapens kunnen worden vrijgegeven en de B61-bommen die er momenteel opgeslagen liggen zouden moeten worden teruggebracht naar de VS. Verder zou er minder beveiliging en personeel nodig zijn op de militaire bases in Europa waar de VS momenteel kernwapens heeft opgeslagen. Of de bunkers zelf ontmanteld moeten worden, is een vraag die elke staat voor zichzelf zou moeten beantwoorden.

Met de huidige inzet van wapens zou waarschijnlijk hetzelfde worden omgegaan als met de implementatie van een verbod op overdracht. De NAVO-lidstaten zonder kernwapens zouden geen juridische problemen hebben om de verplichtingen na te komen die het verbod op kernwapens zou opleggen. Wel bestaat de kans dat sommige Status of Forces Agreements of Agreements for Cooperation for Mutual Defense Purposes herzien moeten worden, die momenteel bestaan tussen de VS en de staten die kernwapens accepteren op hun grondgebied. Een verbod op kernwapens zou de verborgen praktijken rond deze overeenkomsten vervangen door een transparant, aansprakelijk en democratisch gebruik dat overeenkomt met de NAVO-ideologie.

Het meest recente Strategisch Concept (2010) van de NAVO behoudt het unieke beleid van forward deployment en nuclear sharing. In het Strategisch Concept wordt immers verklaard dat de alliantie een zo ruim mogelijke participatie van haar bondgenoten zal nastreven in collectieve defensieplanning rond nucleaire taken, het opslaan van nucleaire wapens in vredestijd en regelingen rond bevel, controle en consultatie. Het Strategisch Concept is echter dusdanig voorzichtig geformuleerd dat het geen belemmering zou vormen voor verandering of beëindiging van nucleaire afspraken binnen de NAVO. In theorie zou een NAVO zonder kernwapens mogelijk zijn zonder dat dat in strijd is met de niet-bindende politieke overeenkomsten van de NAVO, zoals het Strategisch Concept.

Het gebruiken van kernwapens

In een nieuw, wettelijk instrument over kernwapens zou het belangrijk zijn om het gebruik van en de dreiging met gebruik van kernwapens explicitet te verbieden, evenals hulp hierbij. Het eigenlijke gebruik of dreiging met gebruik zou een grote inbreuk betekenen op de verplichtingen die een staat als lid van de VN heeft. Artikel II (4) van het VN-Handvest stelt: “In hun internationale betrekkingen onthouden alle Leden zich van bedreiging met of het gebruik van geweld tegen de territoriale integriteit of de politieke onafhankelijkheid van een staat, en van elke andere handelwijze die onverenigbaar is met de doelstellingen van de Verenigde Naties.” Kernwapens zijn zo gemaakt en ontworpen dat elk gebruik ervan een schending is van dit basisprincipe van internationaal recht. Het is echter nodig om deze wetgeving expliciet en wereldwijd te maken door middel van een nieuw, wettelijk instrument. Hoewel sommige regionale verdragen voor Kernwapenvrije Zones al bepalingen bevatten die het gebruik van kernwapens tegen leden van de Zones verbieden, zijn aan deze verdragen nog beperkingen en voorwaarden verbonden. Het expliciet onwettig maken van het gebruik van of de dreiging met het gebruik van kernwapens zou beperkingen wegnemen en het nu al bijna 70-jaar durende niet-gebruik van kernwapens schriftelijk vastleggen.

Om te voldoen als NAVO lidstaat zonder kernwapens aan een verbod op het gebruik van kernwapens is een verandering in het huidige nucleaire beleid van de NAVO noodzakelijk. Het Strategisch Concept van 2010 zegt dat de omstandigheden waarin het gebruik van kernwapens zou overwogen kunnen worden extreem beperkt zijn, een vaststelling die ook herhaald werd op de meest recente top in Wales. De NAVO zou deze politieke verklaring moeten veranderen op een top in de toekomst om zo het gebruik van kernwapens, onder welke omstandigheden dan ook, volledig uit te sluiten. Daarnaast zou de NAVO haar middelen tot afschrikking moeten herzien en kernwapens uit deze categorie moeten schrappen. Gezien de overweldigende conventionele militaire en technologische superioriteit van de NAVO en de nieuwe conventionele bedreigingen die de NAVO ziet voor de komende decennia, biedt een verbod op kernwapens de NAVO de kans om haar middelen te herverdelen en de Alliantie zo in haar geheel te versterken om alle burgers aan de Noord-Atlantische Oceaan te beschermen.

Conclusie

Voor de meerderheid van de landen in de wereld die niet over kernwapens beschikken, zou het makkelijk zijn om de bepalingen van een nieuw wettelijk verbod op kernwapens te implementeren. Die bepalingen zouden verbieden dat staten, hun burgers of enig ander rechtspersoon binnen de jurisdictie betrokken raken bij het ontwikkelen, produceren, testen, verwerven, bezitten, opslaan, overdragen, inzetten van en het dreiging met gebruik van of gebruiken van kernwapens verbieden. Ook zou zo´n verdrag een verbod behelzen aangaande de assistentie bij, financiering van, aanmoediging van en het aanleiding geven tot deze verboden activiteiten.

Voor de NAVO-staten zonder kernwapens zou een verbod op kernwapens wel enkele implicaties met zich meebrengen, maar bij de meesten hiervan zou weinig meer komen kijken dan een verandering in beleid en enkele aanpassingen aan de bilaterale verdragen tussen de VS en de nuclear sharing-lidstaten. De implicaties zouden het grootst zijn voor de vijf NAVO-leden die kernwapens van de VS op hun grondgebied opslaan, aangezien zij deze wapens fysiek moeten verwijderen en hun infrastructuur en personeelsbezetting moeten aanpassen. Wellicht de moeilijkste slag die gemaakt moet worden, is het ontwikkelen van politieke wil en leiderschap binnen de NAVO om het Strategisch Concept zo te herzien dat het mogelijk wordt om de rol van kernwapens in veiligheidsstrategieën en doctrines daadwerkelijk te verminderen. Tegelijkertijd moet niet worden vergeten dat de NAVO-lidstaten deze verplichting toch al aangegaan zijn. Het verminderen van de rol van kernwapens en het onderhandelen over een verbod op kernwapens, zijn belangrijke stappen die gezet moeten worden om aan de verplichtingen van het NPV te voldoen en om ontwapening en het non-proliferatieregime te versterken.

Noten

Susi Snyder is Nuclear Disarmament Programme Manager voor PAX. Voorheen werkte ze als secretaris-generaal van de Women's International League for Peace and Freedom op hun internationaal secretariaat in Genève, Zwitserland, waar ze toezicht hield op verschillende thema’s in opdracht van de Verenigde Naties, zoals duurzame ontwikkeling, mensenrechten en ontwapening.

PAX staat voor vrede. Samen met mensen in conflictzones en kritische Nederlandse burgers werken we aan een waardige, democratische en vreedzame maatschappij overal ter wereld. PAX brengt mensen samen die moedig genoeg zijn om op te komen voor vrede. We werken samen met mensen in conflictgebieden, bezoeken politici en combineren onze inspanningen met die van geëngageerde burgers.

No Nukes is de campagne van PAX voor een wereld zonder kernwapens. No Nukes is onderdeel van de stuurgroep van de International Campaign to Abolish Nuclear weapons – ICAN. Het No Nukes project onderzoekt mogelijkheden om het wereldwijde non-proliferatieregime te versterken enom wereldwijde kernontwapening te versnellen door kernwapens te stigmatiseren, verbieden en vernietigen.

 

Meer informatie

www.nonukes.nl

www.paxforpeace.nl

Contact

snyder@paxforpeace.nl

Bronnen

i. 2010 Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons Final Document . Beschikbaar op: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=NPT/CONF.2010/50%20(VOL.I).

ii. Alle verklaringen van de Conferentie kunnen gevonden worden op de website van het Oostenrijkse ministerie van Buitenlandse Zaken;

http://www.bmeia.gv.at/en/european-foreign-policy/disarmament/weapons-of-mass-destruction/nuclear-weapons-and-nuclearterrorism/vienna-conference-on-the-humanitarian-impact-of-nuclear-weapons/statements/

iii. Austrian Pledge 2014 . Beschikbaar op:

http://www.bmeia.gv.at/fileadmin/user_upload/Zentrale/Aussenpolitik/Abruestung/HINW14/HINW14_Austrian_Pledge.pdf.

iv. Voor een recent overzicht, zie: http://www.icanw.org/pledge/

v. Article I, Comprehensive nuclear Test Ban Treaty (1996)

vi. Snyder, S. & van der Zeijden, W., Don’t Bank on the Bomb | A Global Report on the Financing of Nuclear Weapons Producers. Beschikbaar op: http://www.dontbankonthebomb.com/ [Accessed September 2, 2014].

vii. NATO - Wales Summit Declaration issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Wales. NATO. Available at: http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_112964.htm [Accessed September 11, 2014].

viii. Stein-Ivar Lothe Eide, A Ban on Nuclear Weapons: What’s in it for NATO? ILPI Weapons of Mass Destruction Project. Beschikbaar op: http://nwp.ilpi.org/?p=2296 [Accessed October 3, 2014].

ix. Active Engagement, Modern Defence – Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organization (2010), pagina 15: http://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_publications/20120214_strategic-concept-2010eng.pdf

x. Active Engagement, Modern Defence – Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organization (2010), paragraaf 17: http://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_publications/20120214_strategic-concept2010-eng.pdf


Iets fouts of onduidelijks gezien op deze pagina? Laat het ons weten!

Nieuwsbrief

Schrijf je in op onze digitale nieuwsbrief.