15 januari 2013 besliste het kernkabinet dat België zich zou engageren in het conflict in Mali. Naast de legitieme bedenkingen die dergelijke interventies oproepen, is er de vraag over het functioneren van onze democratie. Onder welke omstandigheden kan België ten oorlog trekken of zijn troepen naar het buitenland sturen? Moet het parlement geraadpleegd worden? Moet het parlement zijn toestemming verlenen zoals in bepaalde andere landen? Kan een regering de aanwezigheid van Belgische troepen tot in het oneindige verlengen? Zijn de voorziene procedures voldoende democratisch?
Alvorens op deze vragen in te gaan, is het goed om het concept 'oorlog' te overdenken. Naast het waarom, is er ook de vraag naar de manier waarop België beslist over oorlog. Met andere woorden, we moeten kijken naar de grondwetsartikels, wetten en koninklijke besluiten hieromtrent. Een vergelijking met andere Westerse landen, bijvoorbeeld met een land als Frankrijk (dat makkelijker naar militaire middelen grijpt) en met het neutrale Zweden, moet ons in staat stellen te bepalen op basis van welke algemene voorwaarden moderne parlementaire democratieën overgaan tot oorlog. Tot slot rest ons dan nog na te gaan welke punten uit de Belgische grondwet we van naderbij willen bekijken en welke veranderingen we kunnen voorstellen. Voor ons -en wellicht ook voor u- is het alvast duidelijk dat essentiële beslissingen zoals het al dan niet voeren van oorlog of het zenden van troepen naar het buitenland, met de grootst mogelijke democratische legitimiteit moeten genomen worden.
'Oorlog' geschrapt
Sinds 1945 is België officieel niet meer in staat van oorlog geweest. Nochtans traden Belgische soldaten nog actief op aan verschillende oorlogsfronten: van Korea in 1953, over Afghanistan en Irak, tot Libië in 2011. Hoe kan het dat Belgische soldaten gaan vechten als het land niet in oorlog is? België was meerdere malen actief betrokken bij buitenlandse militaire operaties, vredeshandhavingsmissies, vredesoperaties, enzovoort. Allemaal termen die dezelfde bittere realiteit uitdrukken: oorlog. Kennelijk is 'oorlog' een woord met een te negatieve bijklank en hebben we het bijgevolg uit ons woordenboek geschrapt. Deze evolutie in ons woordgebruik hangt niet af van de mode van het moment, maar getuigt van een wil om de nationale en internationale juridische voorwaarden te omzeilen die door sommigen als te dwingend ervaren worden. De staten wilden hun eigen grondwet omzeilen om niet met de eigen regels geconfronteerd te worden, maar ook om de evidente incompatibiliteit tussen het VN-charter en oorlog niet te moeten inzien. In theorie wordt er dus voor gezorgd dat oorlog niet meer bestaat. Nochtans moeten we vaststellen dat onze media barsten van het actuele nieuws dat aardig op oorlog lijkt. In België zegt de wet van 20 mei 1994 dat het leger kan ingezet worden in vredestijd, voor operaties die worden vastgelegd door de koning na een beslissing van de ministers. Deze formulering zet de deur open voor allerlei militaire missies en operaties. België kon zo zonder probleem deelnemen aan de oorlogen in Afghanistan en Libië.
Oppervlakkige democratie
Artikel 167, paragraaf 1 van de Belgische grondwet stelt: “De Koning voert het bevel over de krijgsmacht, stelt de staat van oorlog vast, alsook het einde van de vijandelijkheden”. In theorie beslist de Belgische koning dus over de militaire kwesties. In de praktijk hebben de Belgen zich echter enige vrijheid veroorloofd bij de interpretatie van hun grondwet. Sedert de dubbelzinnige rol van de koning tijdens de Tweede Wereldoorlog is er een subtiel onderscheid gegroeid tussen opperbevel en effectieve bevelvoering over de troepen. Er werd overeengekomen dat de bevoegde minister zijn beslissing ter ondertekening aan de koning voorlegt. Zoals in zovele andere materies werd de manoeuvreerruimte van de koning dus ingeperkt tot de koninklijke bekrachtiging. Deze procedure werd bevestigd door de wet van 20 mei 1994, die de doorslaggevende rol van de regering vastlegt. En wat is dan de rol van het parlement in deze? Geen! Artikel 167, paragraaf 1 van de grondwet zegt hierover: “Hij (de Koning) geeft daarvan kennis (van de staat van oorlog) aan de Kamers, zodra het belang en de veiligheid van de Staat het toelaten...”. Van de koning en de regering wordt dus hoogstens verwacht dat ze het parlement informeren over hun daden, maar uitsluitend indien ze dit zelf nodig achten. Bijgevolg kunnen ze zelf bepalen welke informatie er wordt doorgegeven, informatie die dus niet exhaustief of verifieerbaar moet zijn. Oorlog behoort tot het domein van de koning en de regering. Belgische parlementsleden kunnen er dus nooit van op aan dat ze alle informatie hebben gekregen. België vormt hier een uitzondering op de meeste moderne democratieën, waarin de grondwet doorgaans een strikte parlementaire controle voorschrijft wat oorlog en leger betreft. Om de limieten van de Belgische democratische procedures af te kunnen lijnen, kunnen we best nagaan hoe de andere Westerse democratieën functioneren als ze troepen zenden met militaire of vredeshandhavende opdrachten.
Frankrijk
In Frankrijk stipuleert artikel 35 van de grondwet: “De regering informeert het parlement over haar beslissing om troepen tussenbeide te laten komen in het buitenland, ten laatste drie dagen na het begin van de interventie. Ze moet de beoogde doelstellingen ervan preciseren. Deze informatie kan onderwerp worden van een debat zonder stemming. Indien de duur van de interventie de vier maanden overstijgt, legt de regering de verlenging ter goedkeuring voor aan het parlement...”. De regering kan dus beslissen troepen naar het buitenland te sturen, maar is verplicht om de volksvertegenwoordiging daarover in te lichten en uit te leggen wat de bedoeling ervan is. De parlementsleden kunnen zich verzetten en militaire interventies stopzetten van zodra die langer uitlopen dan vier maanden. In 2008 gaf het parlement het Franse leger de toestemming om de interventie in Afghanistan verder te zetten. De regering heeft in Frankrijk een belangrijke manoeuvreerruimte wat oorlog betreft, maar in tegenstelling tot het Belgische parlement heeft het Franse parlement na een bepaalde periode de bevoegdheid een interventie te stoppen.
Duitsland
In Duitsland is de procedure rigoureuzer dan in Frankrijk aangezien het land volgens zijn grondwet (die na WOII werd ingevoerd) geen oorlog mag voeren. Hoewel in West-Duitsland een leger werd opgericht in 1955 en een jaar later ook in Oost-Duitsland, bleven de opdrachten van beide legers tot aan de val van de Muur in 1989, beperkt tot de inzet bij natuurlijke catastrofes. In 1968 werd de West-Duitse grondwet nochtans aangevuld met: “De Federale president kan in overeenstemming met de Bundestag (parlement) internationale verklaringen afleggen over de staat van verdediging”, (art 115a). Na de vereniging van de beide Duitslanden werd het land op internationaal vlak militair actiever. Tijdens de Joegoslavië-oorlog was heel Europa in shock en het Duits Grondwettelijk Hof besloot de erg beperkende term 'staat van verdediging' open te breken. Het Hof oordeelde dat naast de bescherming van de grenzen, de 'staat van verdediging' ook slaat op operaties voor crisisbeheer en conflictpreventie in het kader van een collectief veiligheids- of defensiesysteem zoals de VN, de NAVO en de West-Europese Unie (WEU). Anders gesteld, Duitsland heeft nu het grondwettelijk recht om zich buiten zijn grenzen 'te verdedigen' en kan nu participeren aan militaire operaties in het kader van de NAVO, de Europese Unie en de VN. Zo werden Duitse troepen ontplooid in Afghanistan, Kosovo en Bosnië. Oorlog voeren is verboden door de Duitse grondwet, maar zich verdedigen mag wel. Dit spel met woorden wijzigt echter de democratische procedure niet. De Bundestag heeft een voorafgaandelijk recht om beslissingen te machtigen rond buitenlandse interventies van de Bundeswehr (het Duitse leger). Het uitsturen van Duitse troepen moet dus vooraf door een parlementaire meerderheid worden goedgekeurd. Het parlement heeft ook de macht om een aan de gang zijnde operatie op te schorten.
Zweden
Sedert de Napoleontische oorlogen (1800-1815) heeft Zweden een statuut van strikte neutraliteit aangehouden. Neutraliteit betekent “meestal een positie van welwillende onthouding, en de niet-inmenging in een gewapend conflict of elke andere vorm van confrontatie”, maar dat belet niet dat bepaalde neutrale landen er bij momenten een soepelere visie op nahouden en er in slagen een en ander te omzeilen om toch troepen naar het buitenland te kunnen sturen. Zo is onder meer in Zweden het neutrale statuut langzaamaan versoepeld. Maar Zweden blijft een niet-gebonden land, d.w.z. dat het zich beschermt tegen de invloed van andere machten met het oog op het behoud van een zeker autonomie. De versoepeling van de Zweedse neutraliteit heeft het mogelijk gemaakt om lid te worden van de EU, en ondanks het feit dat Zweden geen lid is van een militaire alliantie (zoals bvb. de NAVO) heeft het land wel militair geïntervenieerd met troepen in Afghanistan en met logistieke steun aan de interventie-coalitie in Libië. Het beslissingsproces om tot een inzet van de Zweedse troepen over te gaan is bijzonder democratisch. Volgens artikel 9 van Hoofdstuk X van de Zweedse grondwet kan “de regering het Zweedse leger of een deel ervan inzetten om een aanval op het land af te slaan. Het leger kan ook ingezet worden in andere landen op voorwaarde dat de Riksdag (parlement) zijn akkoord geeft, dat de actie door een wet wordt toegestaan die er de voorwaarden van bepaalt, en dat de beslissing kadert binnen een overeenkomst of een internationaal engagement dat door de Riksdag is goedgekeurd”. Behalve in het geval van een directe militaire aanval tegen het land, kan er dus niets ondernomen worden zonder het akkoord van de Riksdag. De regering moet het parlement bijeenroepen, dat dan een wet moet stemmen die de expliciete toestemming geeft voor een troepenontplooiing in het buitenland. Volgens de grondwet moet deze wet bovendien in overeenstemming zijn met de internationale engagementen van Zweden, dus met het VN-Handvest.
Zwitserland
Het Zwitsers confederale politieke systeem is even complex als het Zwitsers beleid qua defensie en buitenlandse politiek eenvoudig is. De uitvoerende macht van het land is in handen van zeven leden van de Federale Raad die door de Algemene Vergadering (parlement) worden gekozen voor een hernieuwbaar mandaat van vier jaar. Deze zeven beslissen onderling -zonder debat in het parlement- over een militaire interventie in het buitenland. Hoe kan een dergelijk belangrijke bevoegdheid in de handen liggen van slechts enkelen? Zwitserland leeft sedert 1815 volgens een zelfverklaard, eeuwigdurend en gewapend neutraliteitsprincipe dat defensief geïnterpreteerd wordt. Binnen de natuurlijke bescherming van de Alpen staat namelijk een aanzienlijk leger klaar om respect af te dwingen voor het territorium, de handel en de rechten van het land. Het sturen van troepen naar de Golf van Aden -voor de kust van Somalië- om piraten te bestrijden, was een beslissing overeenstemmend met de Zwitserse visie op neutraliteit. Het ging niet om een agressie maar om de zogenaamde bescherming van de handelsbelangen van Zwitserland. De handel tussen Zwitserland en nazi-Duitsland tijdens de Tweede Wereldoorlog wordt tot dezelfde categorie gerekend. De Zwitsers beschouwen hun neutraliteit zelf als een evenwichtsmechanisme in het Europese continent. Zo werd in 1995 de toestemming gegeven aan de internationale vredesmacht op weg naar Bosnië-Herzegovina om met militair personeel en materieel over Zwitsers grondgebied te trekken. Maar in 1999 werd de vraag van de NAVO in het kader van de Kosovo-oorlog, om over Zwitsers grondgebied te mogen vliegen en militaire goederen over land te laten passeren, verworpen. In het eerste geval ging het om een militaire interventie die kaderde binnen een VN-resolutie. In het tweede geval ontbrak een VN-goedkeuring, dus werd assistentie aan de interventie als incompatibel met de neutraliteit van het land beschouwd. Ondanks het 'oligarchisch' aspect van de Federale Raad, moet die opereren binnen de strikte beperking van het Zwitserse neutraliteitsconcept.
Ierland
Het moderne Ierse leger is klein. Vandaag participeert het praktisch alleen maar in internationale missies van vredeshandhaving. Verwonderlijk is dat Ierse burgers het recht hebben actief te zijn in vreemde legers. Ierland kent zijn eigen versie van het neutraliteitsconcept. Buitenlandse militaire vliegtuigen mogen het Iers luchtruim bijvoorbeeld doorkruisen of landen voor bevoorrading. Tijdens de recente VS-oorlog in Irak werden vanuit Ierland tienduizenden Amerikaanse soldaten ter plaatse gebracht. Een zekere flexibiliteit in hun visie op neutraliteit verklaart de relatieve dubbelzinnigheid van de Ieren tijdens de Tweede Wereldoorlog. Ierland hield immers een neutraliteit aan die welwillend was voor de geallieerden. De geallieerde piloten die in Ierland terecht kwamen, werden bijvoorbeeld gerepatrieerd naar Brits en Noord-Iers grondgebied, terwijl de piloten van de Luftwaffe (Duitse luchtmacht) werden opgesloten. Ook de inzet van Ierse soldaten in vredeshandhavingsmissies van de VN, in Congo 1960, de Iran-Irak oorlog, de burgeroorlog in Libanon, en in Tsjaad 2007, getuigt van de flexibele Ierse interpretatie van het neutraliteitsprincipe. De opeenvolgende Ierse regeringen beschouwden de ontplooiing van troepen voor VN-missies niet als een schending van de Ierse neutraliteit. Men kan zich wel vragen stellen bij het sturen van Ierse soldaten naar Kosovo in 1999, een interventie die geen VN-dekking genoot. Artikel 28.3.1 van de Ierse grondwet stelt: “Ierland kan de oorlog niet verklaren, en neemt aan geen enkele oorlog deel, tenzij met akkoord van de Dáil (het Lager Huis van het parlement)”. Alinea drie zegt nog: “Niets in deze grondwet (...) kan worden ingeroepen om een wet te annuleren die werd aangenomen met het oog op het verzekeren van de openbare veiligheid en de bescherming van de staat in tijden van oorlog of gewapende rebellie...” Deze passage spruit voort uit de betrekkelijk recente bloedige geschiedenis van het land (met de onafhankelijkheidsoorlog en burgeroorlog van 1919 tot 1922), maar zelfs in tijden van oorlog is het aan het parlement -daar waar het volk met zijn diversiteit aan standpunten vertegenwoordigd is- om de belangrijke beslissingen in verband met oorlog en militaire interventies te nemen. Er kan dus veel gezegd worden over de neutraliteit van Ierland, maar het beslissingsmodel is zuiver democratisch.
Besluit en actie
Bovenstaande voorbeelden maken duidelijk dat er wel wat schort aan de Belgische grondwet, alsook aan de democratische procedures in het algemeen. Blijft de vraag hoe de Belgische regering de militaire acties momenteel beheert zonder enige controle vanuit het parlement. Een beleidsnota van 28 januari 1998 vormt vandaag de leidraad voor de besluitvorming en planning omtrent oorlog en militaire interventies. In deze nota werden de criteria uitgewerkt die moeten gevolgd worden in het beslissingsproces voor het uitzenden van troepen. Er wordt sterk benadrukt dat de politieke en juridische legitimering van de actie verzekerd moet zijn. Dit betekent meer bepaald de noodzaak van een VN-mandaat. Er wordt ook beklemtoond dat alle andere middelen (onderhandelingen, verzoening, arbitrage, diplomatieke druk) eerst uitgeput moeten worden. De nota beveelt ook een diepgaande en permanente evaluatie van de risico's aan en eist de opstelling van een terugtrekkingsstrategie op basis van het verwachte resultaat of van een vooraf bepaalde einddatum.
De internationale militaire operaties –zij het in het kader van de VN, de EU of de NAVO- worden steeds talrijker, en dus wordt ook het financieel plaatje aanzienlijk groter. De 'gemeenschappelijke fondsen' die aan dergelijke initiatieven worden toegewezen blijven beperkt. Dus volgt men het principe dat diegene die participeert ook betaalt, waarbij dus elke regering financieel moet bijdragen. Wat België betreft wordt een groot deel van de inherente kosten van dit soort van operaties toegewezen aan het budget van ontwikkelingssamenwerking. Dit stelt uiteraard problemen op het vlak van de budgettaire en democratische regels.
Bij een beslissing van een regering van lopende zaken (een uittredende regering) om troepen naar het buitenland te sturen vindt men de vraag naar legitimiteit meestal vanzelfsprekend, maar ze is dat absoluut ook voor een volwaardige Belgische regering. In ons land heeft een regering die beslist om militair in te grijpen in het buitenland immers geen enkele verplichting tegenover de volksvertegenwoordigers: er is in het parlement geen debat, geen stemming en geen transparantie op vlak van informatie. Dit is een regelrechte schande! Elk land heeft zijn geschiedenis, zijn geopolitieke situatie en zijn bondgenootschappen die een bepalende rol spelen in zijn buitenlandse politiek. Ons land is al lang geen bufferstaat meer, en is zeker niet meer neutraal. We zijn een factor binnen de EU, de NAVO en de VN. Het kleine België heeft een reëel gewicht in de wereld. Wordt het niet tijd dat het zijn verantwoordelijkheid opneemt en aan deze en volgende politieke generaties een beter democratisch proces garandeert? Om te beginnen zouden de volksvertegenwoordigers de volgende 6 eisen ter harte kunnen nemen. Ten eerste zou Artikel 167 van de Belgische Grondwet geamendeerd moeten worden. Ten tweede zou het parlement moeten kunnen stemmen over de staat van oorlog, maar ook over elke interventie (ook vredesmissies) van het Belgisch leger. Ten derde zou de toestemming van het parlement om ergens in te grijpen begrensd moeten zijn in de tijd. Ten vierde moet er een totale transparantie komen in het parlement over elke interventie en missie van het leger. Ten vijfde moet er een specifieke budgetpost gecreëerd worden voor militaire interventies en moet over de financiering van elke militaire missie transparant gerapporteerd worden. Ten zesde en ten laatste moet de grijze zone tussen 'staat van oorlog' en vredestijd waarin toch militair ingegrepen wordt, opgeklaard worden.
Volgens grondwetsartikel 195 kan een bepaling uit de Belgische grondwet pas gewijzigd worden na de ontbinding van de twee Kamers van het parlement, en na de samenstelling van een nieuw parlement dat over de betrokken bepaling(en) uitspraak zal doen. Een wijziging heeft bovendien twee derde van de parlementaire stemmen nodig. Deze zware procedure heeft als voordeel dat de Belg zijn zegje kan hebben over de herziening van de grondwet, aangezien er verkiezingen moeten volgen binnen de 40 dagen na de ontbinding van de Kamers. Een communautair akkoord van oktober 2011 (net voor de vorming van de regering Di Rupo) schortte de toepassing van deze zware procedure om de grondwet te amenderen echter tijdelijk op. Tijdens de huidige legislatuur kunnen grondwetswijzigingen dus gewoon doorgevoerd worden zonder daarvoor eerst de Kamers te moeten ontbinden. Na de verkiezingen van juni 2014 zal alles terug bij het oude zijn en is artikel 195 weer van kracht. De wijziging van grondwetsartikel 167 over militaire kwesties zou dus idealiter nog tijdens dit mandaat overwogen worden.
Dit artikel werd eerst gepubliceerd op www.paxchristiwb.be
Dit artikel verscheen ook in Vrede - n° 420 | maart - april 2013 Kent u Vrede nog niet? Vraag hier een gratis proefnummer aan, of neem een abonnement en maak dit tijdschrift mee mogelijk.